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          上海市法學會|關保英:論疫情防控中行政自由裁量權的理性行使

          時間:2022-05-25瀏覽:10

          作者關保英系上海市法學會教育法學研究會副會長,上海市人民政府參事,上海政法學院教授、博士生導師


          我國一些行政實在法對行政自由裁量權下了定義,所謂行政自由裁量權通常是指行政主體在法律、法規、規章的范圍和幅度內,依照相關規定對執法事項自行作出判斷并作出處理的權力。它是由行政主體獨立行使的,具有職權上的排他性,也是法律和法規留給行政主體的一個行政特權。正因為行政自由裁量權的特權屬性使得它在行政法治實踐中變得非常敏感,所以行政法學界普遍認為,行政法的核心功能就在于控制行政自由裁量權。美國行政法學家施瓦茨尖銳地指出:“行政法不是用來控制行政自由裁量權,它又是干什么的呢?”在我國行政法中,對行政自由裁量權的控制同樣處于非常重要的地位,這使得近年來我國一些地方、一些部委機構專門制定了行政裁量基準,從而使行政自由裁量權的行使越來越精準。在新冠肺炎疫情出現后,相關的行政執法進入了特別時期,這樣的特別時期或者與緊急狀態相關聯,或者與突發事件相關聯,而無論前者還是后者都使行政自由裁量權的行使進入了一個極其復雜的狀態。新冠肺炎疫情所帶來的復雜狀態對行政自由裁量權的行使也提出了非常高的要求,就是其必須比常態中的行政執法更加講究理性。本文結合疫情期間行政自由裁量權行使的狀況,對行政自由裁量權的理性行使作一系統分析。

          一、疫情防控中行政自由裁量權存在的問題

          新冠肺炎疫情的出現意味著在我國一些地區發生了突發公共衛生事件,行政主體的執法方式也相應地發生了變化,就是由常態下的執法變成了緊急狀態下的執法。整個執法氛圍都是由突發公共衛生事件所營造的,行政主體在該氛圍之下可以實施非常態下的行政自由裁量行為。從行政裁量角度看,行政主體有了更大的裁量空間、有了更多的自主選擇,有了更多的行為模式等,這是無可厚非的。然而,行政自由裁量權即便是在突發事件的情境中,也不應當無依據和無原則,更不應當失去有序性。近一段時間以來,一些行政主體強調了疫情期間行政執法所要應對的非常態性,不合理地行使了行政自由裁量權,主要表現在下列方面:

          (一)制定裁量依據不規范

          行政自由裁量行為是一種公法行為,在現代法治國家,它的整個運作都具有法律屬性,而不是法外之地。在我國行政法中,也強調以法律、行政法規等對自由裁量權進行控制,而這些正式的法律文件也就成為自由裁量權的基本依據。同樣,各地在制定行政裁量權基準時也對其依據作了明確,例如,《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》第5條規定:“行使行政處罰自由裁量權,應當在法律、法規、規章規定的行政處罰的種類和幅度內進行,并遵循法定程序,保障行政管理相對人的合法權益?!痹摋l對行政自由裁量權的依據規定的非常明確,那就是法律、法規和規章。

          以立法法的規定,我國的法律、法規、規章是形成相應位階的,它們之間有著嚴格的上下位法關系。行政主體行使自由有裁量權的規定也應當符合上位法優于下位法的規則,即是說,在自由裁量權的行使中,如果有上位法上的依據,應當首先依據上位法的規定行使,而只有當上位法有空缺時才可以依據下位法。疫情防控期間一些地方通過行政規范性文件,甚至非行政規范性文件就確立了行政自由裁量的依據。一些地方通過發布行政公告的形式就對該區域內的行政執法事項作了部署,而該公告的內容也成為行政主體行使行政自由裁量權的依據。

          (二)裁量主體泛化

          行政自由裁量權的第一要件是裁量主體,由于行政自由裁量行為是嚴格意義上的公法行為,所以行政自由裁量的主體也就當然的是國家公權主體,只有具有公權主體資格的行政機關或者法律、法規授權的組織才有資格行使自由裁量權,其他任何主體都不具有這樣的法律資格。即便在公私合作治理的行政法治模式之下,某個主體要行使行政自由裁量權也都要通過一定的方式獲得行政主體的認可,而整個認可過程也是在法律程序下進行的。國家公權主體具有公法人資格,同時其所行使的公權力也要與它的主體身份相契合。在行政法治中控制行政自由裁量權的一個核心就是對行使自由裁量權的主體資格的控制。

          疫情發生后,諸多方面都需要聯防聯控,都需要多個職能部門的相互配合,從而使防控更加有效,這就使得職能部門之間出現了職權上的相互交叉,進而也出現了由此一職能部門行使彼一職能部門的行政自由裁量權的行為。比如一些地方在對患者進行隔離時,就由公安機關實施,而不是衛生機關實施該行為。更需要指出的是,一些私方當事人在疫情防控期間也行使著較為廣泛的行政自由裁量權,比如一些被保安公司雇傭的保安其背后就貼著“緊急處置”這樣的醒目文字,而這些保安也的確實施了對相關主體進行處置的行為,并且其過程看起來也是在實施公共行為,具有公法屬性。然而,無論是行政主體職能上的交叉,還是職能的下移都不會必然使無職權的主體享有了國家公權。應當說,疫情防控期間由并不熟悉裁量正義的主體行使自由裁量權的這種現象在其他方面也有諸多體現,而行政主體與這些實際行使行政自由裁量權的主體之間并沒有依據嚴格的法律授權或者經過法定的委托程序。

          (三)把裁量權變羈束權

          如果說行政自由裁量權是行政執法特定范圍內的一個正題的話,那么羈束權則是行政執法特定范圍內的一個反題,二者是兩種完全不同的權力范疇,也是兩種完全不同的行為模式。前者允許行政主體作出判斷和進行選擇,給行政主體留下了足夠的空間;而后者則沒有給行政主體留有選擇的余地,行政主體只能嚴格地依照法律作出行政行為。在行政法治中有些執法是需要以羈束行為來完成的,而有些執法則需要以裁量行為而實施。行政自由裁量權允許行政主體對問題作出具體分析進而具體予以解決,而行政主體解決這些復雜問題的大原則被稱之為比例原則。比例原則就是行政主體要以最合理的方式、當事人最能夠接受的方式、成本最小的方式完成行政執法。以此而論,行政自由裁量權建構起行政主體與行政相對人之間的理性關系,裁量本身不僅僅要有利于行政主體職權的行使,也要有利于當事人權利的實現,當然前提是這種裁量是理性的、合乎邏輯的。因此,相較于裁量行為,羈束性行為既限縮了行政主體的自主選擇權,也限縮了行政相對人與行政主體協商的余地。

          疫情防控期間行政主體享有自由裁量權是不可否認的,而裁量性的行為也不因為疫情期間的緊急狀態就變為羈束性權力,即便能夠變化,還必須有嚴格的法律依據。但在疫情防控期間,諸多行政主體把自由裁量權變為了羈束權。即是說,行政主體不區分執法所面對的時空狀況,不區分執法所面對的不同行政相對人的狀況,采取了一刀切的行為模式。例如,小區封控管理以后,被封起來的當事人有著復雜的類型和狀況,有些當事人屬于高齡老人,有些當事人生活不能治理,有些當事人患有基礎性疾病等。這些復雜的類型和狀況對于行政主體而言,就應當行使自由裁量權對不同的當事人作出不同的處置,然而一些地方的行政主體擅自將應當裁量的行為轉化為了羈束行為,對于當事人的特殊狀況并沒有加以考量。

          (四)裁量權無準據

          行政執法中的依據相對較為復雜,這是由行政法和行政法治的特殊性決定的。就行政法而論,它是由諸多法律規范所構成的法律群,而不像民法那樣有一個完整的法典;就行政法治而論,行政法治是行政治理和社會治理的有機統一,行政主體的行政執法行為將相關的行政法規則適用于對社會過程的控制,這樣的復雜性便使得行政執法中的依據也相當復雜。在行政自由裁量權行使中,行政主體在依據上的選擇也有一定的難度。尤其在疫情防控中,行政主體面臨著對疫情傳播的控制,面臨著對廣大市民和其他公眾的安全和物資保障,還面臨著對其他方面問題的處理,這更使得各種各樣的法律規范都交織在一起,需要行政主體在裁量過程中作出選擇。

          我國的法律和法規并沒有對裁量行為如何選擇依據作出相對細化的規定,這就使得行政主體在行使自由裁量權時缺少相應的準據。令人欣慰的是,我國近年來控制行政自由裁量權的一個亮點就是通過設置行政裁量基準,使自由裁量權的準據越來越科學、越來越具體、越來越能夠予以操作。然而在疫情防控期間,裁量主體究竟以什么為準據呢?社會公眾不得而知,甚至裁量主體也說不清楚。

          二、疫情防控中行政自由裁量權的特殊原則構造

          在法治發達國家對于行政自由裁量權的控制都有一套較為完整的原則和機制。例如,規定了“相同情況相同對待”,就是要求行政主體在行使行政自由裁量權時要保持行為的連貫性。還如規定了“不同情況區別對待”,該原則要求行政主體具體問題具體分析,不能采取機械主義和形式主義。更為重要的是,各國都普遍強調行政主體對行為的選擇要以當事人最能夠接受的方式而為之,就是對當事人的傷害最小化。也有國家以公共利益作為行政自由裁量權行使的最高原則等。

          近年來,我國關于行政自由裁量權行使的原則也已經形成了一些雛形,如2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》就提出了合理行政的原則:“行政機關實施行政管理,應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的,排除不相關因素的干擾;所采取的措施和手段應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的,應當避免采用損害當事人權益的方式?!边€提出了高效便民的原則:“行政機關實施行政管理,應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民、法人和其他組織?!边@些規定都不同程度地解決了我國行政自由裁量權行使的原則問題。應當指出的是,這些都是行政自由裁量權行使中的一般原則和規定,疫情防控期間行政自由裁量權的行使當然要從行政實在法所確立的一般原則出發,但是在遵循這些一般原則的同時,我們也要結合疫情防控這種非常態的行政執法而構造一些能有效控制行政自由裁量權的特殊原則。筆者認為,下列原則將是重中之重:

          (一)以給付為導向的原則

          給付行政既是行政行為的一種,也是行政法在特定歷史時代的一個特性。作為行政行為,給付行政要求行政主體通過相關行為為當事人提供和創造物質及精神利益,在我國行政法治中給付行政行為已經普遍運用。作為行政法在特定時代的一個特性,其標志著行政法的功能由傳統的社會秩序的維護變化為對社會福利的提升,整個行政法治的運作邏輯就在于為社會公眾提供美好生活。在這個特性之中包含著行政主體積極為公眾提供公共服務,積極解決社會公眾在日常生活中的困境,積極為社會公眾的美好生活創造內外在條件等。近年來,我國強調要構建服務型政府,服務型政府的構建也成為了我國行政法治所追求的核心目標。在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中就明確規定:“加快補齊基本公共服務短板,著力增強非基本公共服務弱項,努力提升公共服務質量和水平?!?/p>

          疫情防控期間行政相對人和其他公眾的生活質量必然有所降低,一方面,他們在精神上會有相應的壓力,他們既對疫情的擴散有心理負擔,同時疫情期間社交活動的限縮也使得他們的壓力無法釋放。另一方面,疫情防控期間由于對市場的管制,使得生活用品的供應也沒有常態秩序下那樣暢通。換言之,疫情防控期間行政相對人和其他公眾在心理上和物質上都需要更多的關照和安慰。因此,以給付行政為導向應當作為疫情防控期間行政自由裁量權行使的原則,就是行政主體在行使行政自由裁量權時,要把為當事人創造物質和精神利益作為首要的權衡量準據。該原則如果能夠確立,它就會使得疫情防控中行政自由裁量權的行使朝著更理性化的方向發展。

          (二)價值分階的原則

          在行政法治中包含著諸多價值判斷,如公平價值、公正價值、公開價值等,這三個價值判斷都已經寫進了行政實在法中,如在行政許可法、行政處罰法的相關條款中均有體現。行政法是對憲法的具體化,通常認為憲法規定了一個國家政治機制、行政機制和社會機制的基本輪廓,而行政法則是對憲法規定的具體化。這足以說明行政法與憲法關系的密切性,那么憲法所確立的諸多價值判斷在行政法中就應當有所體現,如憲法所規定的平等的價值判斷、公共利益的價值判斷、民主和法治的價值判斷等都應當體現在行政法治之中。

          毫無疑問,疫情期間行政自由裁量權的行使對于上述每一個價值判斷都應當有所考量,每一個價值判斷都應當有所選擇。但是疫情防控是在非常態下實施的政府行為和社會行為,這種非常態使得有些價值判斷需要置于優先的地位進行考量,而不能夠使每一種價值判斷都雨露均沾地予以貫徹和落實,這便需要憲法和行政法所體現的相應價值判斷應當有所分階。至于這些價值判斷在自由裁量權行使中如何分階、如何排序是需要通過行政實在法予以解決的問題,也是需要深入研究的問題。例如,我國在疫情防控中提出的人民至上、生命至上的方針就是對價值判斷進行分階的大原則。

          (三)將技術標準作為準據的原則

          在行政法規范的構成中有社會性規范、人文性規范、技術性規范等不同的規范類型。社會性規范涉及到人與人之間在社會機制中的關系形式,也涉及到行政主體和行政相對人在社會機制中的關系形式。人文性規范則較為復雜,有些人文性規范與倫理規范很難劃清界限,它們以一種正能量的規則促成了社會秩序的理性化,如在諸多地方的行政法規范中就規定了禁止亂扔垃圾、禁止隨地吐痰、禁止其他不文明的行為。而技術性規范則具有強烈的科學屬性和技術屬性,例如,新冠肺炎疫情發生后關于疫情的傳染以及管控的區域劃分就是較為典型的技術性規范,還要求社會公眾在疫情期間要做到“三件套”和“五還要”,要求在核酸檢測時保持兩米的距離等。這些規范看起來與社會性和人文性規范不完全一樣,但它們在疫情防控期間卻非常關鍵和重要。

          行政自由裁量權的行使要有相應的準據,各地和各職能部門在制定行政裁量基準時都對裁量的準據作了明確要求。但較為遺憾的是,通常都抽象地要求以法律、法規和規章的規定作為裁量準據,也就是說這些裁量準據過多地考慮了社會性規則和人文性規則,而沒有將技術性規則作為裁量準據。新冠肺炎疫情首先具有自然屬性,其次才是社會屬性,目前的裁量基準更多地考慮了它的社會屬性,而忽視了它的自然屬性。所以,筆者認為疫情防控中行政自由裁量權的另一個特殊原則就是要將技術標準作為最基本的準據。具體而論,行政主體在疫情期間行使行政自由裁量權要尊重科學、尊重技術規范。

          (四)精準判定的原則

          從深層法治理論講,行政自由裁量權的行使是一種法律意志行為。之所以這樣說,是因為通常情況下行政實在法都應當提供明確的答案、明確的行為方式、明確的程序規則等。但是立法者在制定法律時并不能對所有具體事項和未來的事項作出預判,因而法律規范必須和社會過程保持一致,必須能有效地實現社會控制。換言之,法律規范和社會實踐或者社會事實之間不能夠斷層,在行政法上通過行政自由裁量權的設置便可以使抽象的法律規則和具體的社會現實達到某種程度的合致。所以,自由裁量權的行使作為一種法律意志行為,就要求行政主體進行判斷、進行選擇、進行其他理論和實踐方面的認知,要求行政主體要能夠具體問題具體分析,盡可能地使裁量行為與法律規定之間不存在縫隙和斷裂。

          行政自由裁量權的行使要有相應的準確性。近年來,有些學者主張用大數據指導和規范行政自由裁量權,就是行政主體在自由裁量中要能夠進行數據分析,進而使裁量行為具有精確性。在筆者看來,疫情防控是一個高風險的行政執法狀態和高風險的社會狀態,所以疫情防控期間行政自由裁量權在科學性上不但不能夠降低,反而要進一步強化,就是要讓自由裁量權的行使成本更低、效率更高地與行政相對人的具體狀況予以契合。所以,我們應當將精準判定作為疫情防控期間自由裁量權行使的又一個特殊原則,該原則有著非常豐富的內容,而在疫情防控的實踐中也更加難以控制。因為它超越了傳統裁量中的基準,超越了傳統裁量中的范式化,至于該原則需要怎樣進行構建,還需要我們針對疫情防控作進一步的思考。

          三、疫情防控中行政自由裁量權的控制進路

          行政法學理論中的行政自由裁量權存在于兩個范疇之下,第一個范疇就是法律對有關的行政事項以及行政權的行使規定了上限和下限,留給行政主體一定的選擇范圍,行政主體在法律規定的幅度范圍內進行選擇并實施裁量行為。筆者將此一范疇的行政自由裁量權稱之為“幅度范圍內的行政自由裁量權”;第二個范疇則是法律法規對相關的事項沒有作出規定,我們知道行政權的行使有未來性、大規模性和多變性等特點,這就使得行政主體所要行使的個別職權以及所要處理的個別行政事項常常從實在法上找不到依據,但行政主體對于這樣的事項也必須作出適當低處置,必須實施相應的執法行為。疫情防控期間此類型的事項并不少見,筆者將此一范疇的行政自由裁量權稱之為“空白地帶的行政自由裁量權”。

          與行政自由裁量權的上列兩個范疇相適應,在行政法治實踐中不當行使或者非理性行使自由裁量權又存在著三種可能的情形,第一種情形是濫用行政自由裁量權,就是行政主體在自由裁量權的行使中超越了法定幅度,或者違反了比例原則和其他行政法原則。法國思想家孟德斯鳩認為握有權力的主體都有一種濫用權力的沖動,所以法治國家便通過相應的手段預防和制止權力的濫用,當然也包括對行政自由裁量權濫用的預防和制止。第二種情形則是裁量逾越權限,就是超越法定權限行使自由裁量權。它與濫用自由裁量權有著一定的區別,我國行政訴訟法也將行政權的濫用和行政越權作了區分。第三種情形則是行政自由裁量中的不作為,就是一些行政主體在面對沒有法律明確規定的行政事項時常常消極對待或者予以回避,放棄行使自由裁量權。應當說,疫情防控期間行政自由裁量權的非理性行使對于上列三中情形都有所體現。行政法治的精髓就在于控制行政自由裁量權,那么結合行政法傳統的控制行政自由裁量權的方式方法以及疫情防控的非常狀態,在疫情防控期間對行政自由裁量權的控制應沿著下列進路展開:

          (一)關于裁量依據的規范化

          裁量依據的規范化包括兩個方面:一是國家應當通過立法明確行政自由裁量的裁量依據。上文已經指出,疫情防控期間行政自由裁量權的依據較為混亂,一些行政主體用行政規范性文件指導和規制行政自由裁量權。對于行政主體而論,選擇這些規范性文件進行行政裁量已經順理成章了,這是疫情防控期間裁量非理性行使的根源之一。所以,國家應當通過統一立法對行政自由裁量權的行使作出全面規定,當然國家也要強調現行法律、法規在自由裁量權行使中的重要地位,如果上位法對裁量依據和裁量事項作出了規定,行政主體便不可以選擇與上位法規定不一致的下位法作為裁量依據。

          二是行政主體在實施具體裁量行為時要有意識地選擇憲法和法律的規定,選擇我國已經確立的行政法原則。近一段時間以來,人們用多元屬性定性疫情防控,如有的認為疫情防控是一個法律行為,還有的認為疫情防控是一個社會治理行為,而普遍認為疫情防控具有明顯的政治屬性。應當說,這些關于疫情防控屬性的認知都沒有錯,但在依法治國的大背景下,疫情防控的社會屬性也罷、政治屬性也罷、科學屬性也罷都可以回歸到法治中來。正如習近平同志所指出的:“疫情防控越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控”。深而論之,當行政主體在疫情防控期間行使行政自由裁量權時,應當以法律法規作為依據,而不應當用抽象的社會性、政治性、文化性規范作為判定標準。

          (二)關于裁量主體的規范化

          行政執法主體的問題向來就是一個敏感問題,由于它的敏感性才使得行政處罰法制定后,我國就逐步地使行政處罰的主體越來越規范,如對處罰主體資格進行認定,還如對處罰主體資格進行公開,對處罰主體資格進行限縮等。這就避免了前些年普遍出現的行政執法行為一旦發生偏差和錯誤,相關行政主體就將責任推到某種法外主體身上。對執法主體的不斷規范就使得這種一推了之的慣常套路在行政執法的責任追究中已經沒有任何價值了。

          要很好地控制疫情防控期間的行政自由裁量權,對裁量主體的控制是非常重要的,哪些主體有執法權進而可以進行裁量都必須對社會予以公開,無論是職能交叉的主體,還是通過授權或者委托取得執法資格的主體都應當予以公開。通過合法的委托或授權取得執法資格是程序正義的體現,而不能夠由沒有法律資格的主體行使國家公權行為。疫情防控自2020年以來幾乎成為了一種常態,梳理出疫情防控期間相關的執法主體和相關的裁量主體是行政法規范疫情防控的基本要求,如果在今后一段時間內還不能夠完成和實現執法主體的規范化、裁量主體的規范化,那將會對疫情防控期間的行政法治帶來巨大的麻煩。

          (三)關于裁量強度的規范化

          在疫情防控中無論是幅度范圍內的行政自由裁量權,還是空白地帶的行政自由裁量權究竟是比通常情況下增多了還是限縮了呢?筆者認為,通常情況下的行政執法無論從主體的角度來看,還是從依據的角度來看都相對明確。由于我國的行政法體系已經較為完善,包括一般意義上的行政法和部門行政法都形成了相應的體系,所以在日常行政執法中主體的規范化和程序的規范化以及其他方面的規范化都達到了相對較高的水準,這便使得行政執法中的裁量空間是有限度的。

          然而,疫情防控期間使得行政執法進入了一個特殊的狀態,或者稱之為緊急狀態,或者稱之為突發事件或狀態,都使得行政法治的固有秩序受到了某種威脅和沖擊。在這種特殊狀態下,行政主體需要面對的違法事項可能從來就沒遇到過,需要處置的行政事項也從來就沒有遇到過,同時疫情防控期間法律的實施也有較大的伸縮性,這都充分反應了疫情防控期間行政自由裁量的發生概率和使用頻率會越來越高。行政主體面對這種復雜情形,既不能夠將裁量行為羈束化,又必須準確把握裁量行為的準據。行政主體在裁量中可以有公共利益考量的選擇,可以有行政系統自身利益考量的選擇,還可以有行政相對人個體利益考量的選擇,當然從法治價值上講這三種選擇都是正當的,但如何進行排序,如何做到精確化則有較大的難度。這就要求行政主體在大數據支持下,運用數據分析等方法使行政自由裁量的強度控制在合理的范圍之內。

          (四)關于裁量監督的規范化

          行政裁量的控制有著諸多路徑,近年來我國行政系統針對行政自由裁量權制定了相應的基準。例如,治安管理處罰法關于行政拘留的期限規定為一日以上十五日以下,一日到十五日就是一個由執法機關進行裁量的幅度和空間。為了使行政主體對行政拘留期限的行政裁量更加精準,有關部門和一些地方便制定了裁量基準,將一日到十五日的幅度切割為三個階段,即一日至五日、六日至十日、十一日至十五日。執法機關首先要將裁量權限縮在三個段位中的某一個段位中,這就將原來所享有的十五日之內的幅度限縮為五日之內的幅度,實現了行政拘留裁量中的精準化。

          從理性邏輯上講,行政自由裁量權應當主要通過行政程序法而為之,例如,法治發達國家的行政程序法常常會對行政自由裁量權行使的程序規則作出規定。由于我國尚未制定統一的行政程序法,所以通過統一的行政程序控制行政自由裁量權還需要時日。在這種情形下,通過法治監督機關的監督對行政自由裁量權進行控制就顯得極其重要。我們注意到,我國在行政訴訟制度中規定了對于行政濫用職權和行政越權行為,法院可以判決撤銷或者部分撤銷,這實質上隱含著對行政自由裁量權的控制。我國對行政自由裁量權有一套機制,如人大有權監督行政主體對規范性文件的制定和實施,人民法院可以通過行政訴訟制度監督行政主體的職權行使,人民檢察院也可以通過公益訴訟監督行政主體的職權行使。疫情防控期間因為自由裁量權強度的提升,通過人大的監督、人民法院、人民檢察院的監督便可以使行政自由裁量權的行使規范化。

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